L'UE peut-elle se permettre de maintenir les sanctions contre la Hongrie et à la Pologne ? Oui…mais ce n’est pas une raison pour le faire

L'Union européenne a tenté à plusieurs reprises de faire pression sur la Pologne et la Hongrie pour qu'elles respectent l'État de droit. D'abord en les menaçant de sanctions, puis en mettant dans la balance des milliards d'euros d'aide.

Atlantico : Ces dernières années, suite aux décisions politiques de la Hongrie et de la Pologne, l'Union européenne a tenté à plusieurs reprises de faire pression sur ces deux pays pour qu'ils respectent l'État de droit. Comment la stratégie européenne a-t-elle évolué ?

Sander Tordoir: Jusqu'à récemment, la stratégie de l'UE pour faire face au recul de la démocratie en Pologne et en Hongrie consistait à respecter les règles du jeu plutôt que d'utiliser des outils politiques ou économiques plus larges. La Commission européenne a poursuivi à plusieurs reprises les deux pays en justice pour non-respect du droit communautaire. La Commission a également engagé une procédure disciplinaire dite de l'article 7 contre la Pologne pour violation de l'État de droit. Le Parlement européen a engagé une procédure similaire contre la Hongrie et a récemment adopté une résolution qualifiant le pays d'"autocratie électorale". 

Rien de tout cela n'a fonctionné : La Pologne et la Hongrie ne tiennent pas compte des décisions de justice ou les remettent en cause sans fin ; elles se sont soutenues mutuellement pour éviter leurs procédures respectives au titre de l'article 7 - qui, si elles aboutissaient, feraient perdre à Varsovie et à Budapest leur droit de vote au Conseil des ministres mais nécessiteraient l'unanimité pour aboutir. Plus généralement, les deux pays ont contré l'UE en menaçant d'opposer leur veto à d'importants projets européens sur le climat, la fiscalité et d'autres domaines.

Puis, à la fin de l'année dernière, les étoiles se sont alignées pour permettre aux institutions de l'UE d'exercer le pouvoir de leur porte-monnaie pour imposer des changements positifs en matière d'État de droit. Le blocage par la Hongrie d'une aide européenne de 18 milliards d'euros à l'Ukraine a aggravé la situation du reste de l'Europe et l'a isolée. Sa résistance à aider l'Ukraine a créé des fissures dans son amitié avec la Pologne. Et le nouveau fonds européen de lutte contre les pandémies prévoit des dispositions relatives à l'État de droit qui confèrent un pouvoir important à la Commission européenne, qui ne requiert pas l'unanimité des États membres. Cela a permis à l'UE de geler les fonds destinés à la Hongrie et à la Pologne. 

Quelle est l'efficacité de la stratégie actuelle, qui repose sur la dépendance économique de la Hongrie et de la Pologne vis-à-vis de l'UE ? 

Les deux pays ont toujours bénéficié énormément de l'argent de l'UE. L'argent européen a payé environ un tiers de tous les investissements publics hongrois. Mais la pression de Bruxelles les touche à un moment critique et, grâce au fonds de relance, il y a plus d'argent européen sur la table que d'habitude. Dans un contexte d'inflation galopante, de ralentissement de la croissance économique et de creusement des déficits budgétaires et commerciaux, la Hongrie, et dans une moindre mesure la Pologne, sont plus dépendantes de l'argent de l'UE que d'habitude. Jusqu'en 2026, les paiements des fonds de solidarité de l'Union européenne et les subventions et prêts du fonds de lutte contre la pandémie représentent 4,3 % du PIB hongrois et 3 % du PIB polonais de 2022, finançant ainsi une grande partie des investissements publics. 

L'UE a profité de cet avantage pour obtenir, pour la première fois, de sérieuses concessions en matière d'État de droit de la part de ces deux pays, du moins sur le papier. Et grâce aux différentes étapes de la mise en œuvre du fonds de relance, la Commission peut également demander des comptes aux pays dans la pratique.

Pourtant, vous considérez que cette stratégie n'est pas viable à long terme, pourquoi ? 

Le fonds de relance est temporaire. À mesure que les paiements du fonds de relance de la pandémie disparaîtront dans le rétroviseur et que les économies polonaise et hongroise se redresseront, l'influence de Bruxelles diminuera inévitablement.

Il n'est pas non plus certain que les politiques de l'UE s'alignent à nouveau pour répéter la même stratégie. Le Parlement européen a été le critique le plus virulent des frasques d'Orbán et de Morawiecki et a soutenu la ligne dure de la présidente de la Commission, Mme von der Leyen. Mais le Parlement est embourbé dans son propre scandale de corruption et Mme von der Leyen s'est aliéné certains de ses partenaires avec ce qu'ils perçoivent comme des concessions à la Pologne. Et le refroidissement de la bromance entre les gouvernements polonais et hongrois ne signifie pas qu'ils vont débloquer les actions disciplinaires l'un contre l'autre, par crainte de représailles de l'autre. 

Quand les inconvénients d'une telle stratégie l'emporteront-ils sur les avantages ?

Pour l'instant, les avantages de la rétention des fonds européens l'emportent sur les risques pour Bruxelles. Ni la Pologne ni la Hongrie ne sont membres de la zone euro et leurs économies représentent respectivement environ 4 et 1 % de l'économie de l'UE. 

Mais si les fonds européens sont régulièrement gelés et que la situation économique se détériore, la Pologne et surtout la Hongrie courent le risque que les investisseurs perdent confiance dans le financement de leurs déficits. Cela pourrait accentuer la pression à la baisse sur leurs monnaies, qui ont déjà perdu beaucoup de terrain par rapport à l'euro, et pourrait même conduire à une crise aiguë, notamment en Hongrie. Une crise financière pourrait se propager à d'autres pays d'Europe de l'Est et à certaines poches du système financier plus large de la zone euro qui sont vulnérables à l'instabilité dans la région. Par exemple, plus de 20 % des actifs du système bancaire autrichien sont exposés à l'Europe centrale, orientale et du Sud-Est.

Opposer son veto à des décisions en échange de concessions est une pratique aussi ancienne que l'UE elle-même. Il en va de même pour l'utilisation de l'argent pour accroître son influence dans le processus décisionnel de l'UE. Mais, à long terme, il n'est dans l'intérêt de personne de recourir au chantage ou à la politique de la corde raide. L'objectif de l'UE a toujours été d'améliorer l'État de droit, de sorte que la menace d'une crise économique est plus utile pour l'UE que le fait d'en avoir une - en particulier avec une guerre dans un pays désormais candidat à l'adhésion à l'UE à proximité. 

Lorsque cette stratégie aura cessé de fonctionner, l'UE se retrouvera-t-elle les mains vides dans son bras de fer avec la Pologne et la Hongrie concernant l'État de droit ?

Pour mettre en place une stratégie plus durable de protection de l'État de droit en Europe, l'UE doit changer sa façon de concevoir la relation entre les valeurs de l'UE, l'ordre juridique de l'Union et les droits et obligations de ses États membres.

Une grande partie de l'UE fonctionne parce qu'il existe une confiance implicite dans le fait que tous les tribunaux nationaux suivent les mêmes normes. C'est grâce au cadre juridique commun que les entreprises et les travailleurs peuvent se livrer à une concurrence loyale sur le marché intérieur de l'UE, qui apporte une grande prospérité à l'Europe - comme les Britanniques le découvrent douloureusement. Lorsque le cadre juridique s'effiloche, l'adhésion au marché unique, mais aussi à l'espace sans frontières de Schengen, est menacée.

L'UE devrait rendre ces liens plus clairs en utilisant des privilèges juridiques pour la Hongrie et la Pologne de la même manière qu'elle utilise actuellement l'argent de l'UE. L'UE devrait créer des stratégies nationales en matière de justice qui devraient être adoptées en accord avec Bruxelles, avec des recommandations contraignantes. Une procédure d'avertissement pourrait s'appliquer aux pays dont on a constaté qu'ils s'écartent de manière répétée des normes. Cette procédure pourrait se terminer par un "gel" temporaire de la participation du pays récalcitrant à certaines lois européennes, comme le mandat d'arrêt européen.

Après tout, les droits et les obligations sont les deux faces de la même médaille que celle d'être membre de la famille européenne.